Centrale temaer i debatten om folkeoplysningsloven nu og i fremtiden
Den første folkeoplysningslov trådte i kraft i 1991, og siden er loven løbende blevet justeret. Hovedtrækkene er dog stadig de samme på trods af store ændringer i danskernes fritidsliv. Undersøgelser af folkeoplysningsområdet fra Videncenter for Folkeoplysning rejser imidlertid en række spørgsmål, som kan være vigtige at have fokus på i diskussionen af folkeoplysningslovens rolle nu og i fremtiden.
Mangfoldighed og friheden til at organisere sig ud fra fælles interesser har historisk set været kernen i udviklingen af det foreningsliv, vi kender i dag, og ønsket om at støtte op omkring det frie frivillige initiativ, har altid været et centralt pejlemærke for lovgivningen på området.
Siden vedtagelsen i 1991 er folkeoplysningsloven løbende blevet revideret som modsvar på konkrete problemstillinger og overordnede udviklingstræk i samfundet. Hovedtrækkene i loven er dog de samme som for 30 år siden. Undersøgelser fra Videncenter for Folkeoplysning (Vifo) peger imidlertid på en række spørgsmål, som kan være relevante opmærksomhedspunkter, når man skal diskutere folkeoplysningslovens rolle nu og i fremtiden.
De handler blandt andet om udviklingen i lovens formålsparagraffer, om hvorvidt loven stadig passer i forhold til et ændret fritidsmarked, om kommunernes udfordringer med at afgrænse, hvad der er og ikke er folkeoplysning, om udfordringer med at administrere loven på aftenskoleområdet, og hvorvidt nye tiltag som fleksibelt tilrettelagt undervisning og debatskabende aktiviteter har virket efter hensigten.
Udviklingen i formålsparagraffen
Formålet med folkeoplysningsloven har ændret sig betydeligt, siden den første udgave af loven blev vedtaget i 1991. Dengang var formålet helt enkelt og lød:
”Loven skal sikre offentlige tilskud og lokaler til den frie folkeoplysende virksomhed med respekt for initiativtagernes egenart og egen forvaltning.”
§ 1, Folkeoplysningsloven 1991
Gennem de seneste to årtier har begreber som forpligtende fællesskaber, aktiv og engageret deltagelse i samfundslivet, demokratiforståelse og aktivt medborgerskab fået mere og mere plads i formålsparagrafferne, som samlet set har en ret omfattende karakter (boks 1).
Boks 1: Folkeoplysningslovens formål i dag
§ 1. Lovens afsnit I skal med respekt for forskellige holdninger sikre offentlige tilskud m.v. til den frie folkeoplysende virksomhed, der bygger på demokrati, grundlæggende friheds- og menneskerettigheder, fællesskab og de enkelte initiativtageres idégrundlag.
§ 7. Formålet med den folkeoplysende voksenundervisning er at fremme demokratiforståelse og aktivt medborgerskab og med udgangspunkt i undervisningen at øge deltagernes almene og faglige indsigt og færdigheder. Sigtet er at styrke den enkeltes evne og lyst til at tage ansvar for eget liv og til at deltage aktivt og engageret i samfundslivet.
§ 14. Formålet med det frivillige folkeoplysende foreningsarbejde er at fremme demokratiforståelse og aktivt medborgerskab og med udgangspunkt i aktiviteten og det forpligtende fællesskab at styrke folkeoplysningen. Sigtet er at styrke medlemmernes evne og lyst til at tage ansvar for eget liv og til at deltage aktivt og engageret i samfundslivet.
Er de nuværende grænsedragninger tidssvarende?
Udviklingen i formålsparagrafferne kan derfor indikere, at de normative forventninger til området både er udviklet betydeligt over tid og er blevet mere eksplicitte. Denne udvikling er sket samtidig med, at markedet for fritidsaktiviteter i stigende grad omfatter kommercielle, kommunale og selvorganiserede tilbud, som supplerer foreningslivet.
Grænsedragning mellem, hvad der er og ikke er folkeoplysende aktiviteter, er dermed kommet langt mere i fokus, og Vifos kommuneundersøgelse har vist, at en fjerdedel af landets kommuner oplever udfordringer på dette område.
Spørgsmålet er, om grænserne mon ville gå det samme sted, hvis den første folkeoplysningslov skulle vedtages i dag? Og om overgangen fra fokus på fritid i den tidligere fritidslov til fokus på folkeoplysning har betydet noget i praksis? Er der nogle bestemte aktiviteter eller et bestemt værdisæt, der følger med folkeoplysningsbegrebet? Eller er det udelukkende organiseringsformen som forening, der er det afgørende? Hvis det sidste er tilfældet, hvad adskiller i så fald folkeoplysende foreninger fra andre typer af foreninger?
Det er alt sammen principielle diskussioner, som sjældent fylder meget i den daglige debat, men som kan være centrale at forholde sig til i den videre udvikling af lovgivningen på området.
Et andet centralt spørgsmål er, om den nuværende opdeling i forhold til aldersgrupper og aldersgrænser stadig er tidssvarende, da aktivitetsmønstrene har ændret sig markant, siden den første folkeoplysningslov blev vedtaget.
For eksempel er der kommet flere aktive voksne, og der er mindre klare grænser mellem forskellige aldersgruppers valg af aktiviteter. Samtidig tilbyder både aftenskoler og foreninger aktiviteter for børn og voksne sammen, lige som der er et øget samfundsmæssigt fokus på betydningen af aktiviteter for alle aldersgrupper – og ikke kun på børn og unge.
De selvorganiserede og folkeoplysningen – et umage par?
Et andet interessant spørgsmål i forhold til grænsedragning handler om selvorganiserede grupper og aktiviteter. De blev for første gang skrevet direkte ind i folkeoplysningsloven i 2011, men resultaterne fra ’Folkeoplysningen i kommunerne’ viser, at selvorganiserede grupper er en størrelse, som det kan være svært for kommunerne at få hold på.
I folkeoplysningsloven står der eksplicit, at udviklingsmidler også kan gives til selvorganiserede aktiviteter og grupper, og samtidig blev det lovpligtigt for kommunerne at forholde sig til samspillet mellem den generelle støtteberettigede folkeoplysningsvirksomhed og selvorganiserede grupper i den folkeoplysningspolitik, som alle kommuner skal lave.
Undersøgelsen viser imidlertid, at kun lidt over halvdelen af kommuner giver tilskud til selvorganiserede grupper gennem udviklingsmidlerne. Det er ikke et tema, der fylder meget i praksis, og mange kommuner får ingen ansøgninger fra selvorganiserede grupper, selv om muligheden er der.
I nogle tilfælde afspejler formuleringerne i kommunernes folkeoplysningspolitikker også det paradoks, at selvorganiserede grupper pludselig er blevet skrevet ind i en kontekst, hvor det at være organiseret som en forening ellers er den helt grundlæggende betingelse for at få støtte. I nogle politikker ses de selvorganiserede som nogen, der skal hjælpes ind i det etablerede foreningsliv, mens de i andre tillægges en stor selvstændig værdi.
Endelig fylder de selvorganiserede grupper heller ikke meget, når det gælder de lovpligtige § 35 stk. 2-udvalg (tidligere folkeoplysningsudvalg): Under en fjerdedel af kommunerne har selvorganiserede grupper repræsenteret i udvalget, og de udgør samlet set 2 pct. af medlemmerne. En mulig forklaring kan være, at det kan være svært at afgøre, hvem disse grupper i praksis repræsenterer, og hvem der dermed skal have en plads.
Selvom mange kommuner på forskellig vis bestræber sig på at imødekomme de selvorganiserede gruppers behov – blandt andet gennem adgang til lokaler – tyder resultaterne fra undersøgelsen på, at det ikke er helt entydigt, hvilken rolle de selvorganiserede grupper kan og bør spille inden for folkeoplysningsområdet.
Aftenskoleområdet er svært at administrere for kommunerne
Folkeoplysningsloven er en rammelov med store frihedsgrader, men samtidig rummer den også meget detaljerede bestemmelser og forskellige begrænsninger i forhold til, hvad kommunerne kan give tilskud til.
For eksempel er der krav om minimumssatser på lokaletilskudsområdet, maksimumsbrøker ved tilskud til aftenskoleundervisning, og i nogle tilfælde er der slet ingen begrænsninger på støtteniveauet, som for eksempel ved medlems- og aktivitetstilskuddet til de folkeoplysende foreninger. Spørgsmålet kan her være, om der er logik i, hvornår den ene eller den anden begrænsning er i brug. På aftenskoleområdet er der særligt mange bestemmelser, og en fjerdedel af landets kommuner oplever udfordringer, når de skal administrere aftenskoleområdet.
Der er forskellige regelsæt for forskellige måder at tilrettelægge undervisningen på, der er faste lønsatser til lærere og ledere, og der er regler for mellemkommunal refusion, når borgere deltager i aftenskoleundervisning på tværs af kommunegrænser. Det er denne kompleksitet, som kommunerne peger på som årsag til deres udfordringer på området.
Det er også særligt på aftenskoleområdet, at der løbende er kommet nye paragraffer til som modsvar på områdets udfordringer og som forsøg på tilpasninger til samfundsudviklingen og ændrede deltagelsesmønstre. Det gælder eksempelvis indførelsen af muligheden for fleksibel tilrettelæggelse af undervisning i 2007 og kravet om, at aftenskolerne skal afsætte 10 pct. af deres tilskud til debatskabende aktiviteter, som blev indført ved en lovændring i 2000.
Vifos undersøgelse har vist, at fleksibel tilrettelæggelse fortsat kun udgør en meget begrænset del – 5 pct. – af den samlede aftenskoleundervisning. Det kan blandt andet hænge sammen med, at de øvrige tilskud på aftenskoleområdet i vid udstrækning er bundet op på udgifter til leder- og lærerløn, hvilket kan være med til at fastholde aftenskolernes fokus på traditionelle undervisningsaktiviteter. Samtidig kan ressourcemæssige begrænsninger gøre det svært – særligt for de mindre aftenskoler – at satse på nye formater.
Når det gælder de 10 pct. af tilskuddet, aftenskolerne skal afsætte til debatskabende aktiviteter, betaler en tredjedel af landets aftenskoler tilskuddet tilbage til kommunen. Det gælder især de mindre og de et-faglige aftenskoler, hvor det afsatte beløb har en begrænset størrelse, eller hvor debatarrangementer ikke opleves som relevante for aftenskolens målgruppe eller faglige profil.
Derfor kan det være relevant at stille spørgsmålet om, hvorvidt de nye paragraffer har virket efter hensigten, eller om der er brug for helt andre tiltag til at fremme udviklingen på aftenskoleområdet.
Folkeoplysningsloven i fremtiden
Samlet set er der mange relevante temaer at drøfte i diskussionen af, hvordan folkeoplysningsloven bør se ud i fremtiden. Et af de grundlæggende spørgsmål er, hvilke elementer i lovgivningen der fortsat er helt centrale, og om der er områder, hvor der er brug for lovændringer.
Hvis der er behov for ændringer i loven, er det væsentligt at diskutere, hvilken karakter disse ændringer skal have. Eksempelvis om området bedst kan videreudvikles gennem flere eller færre paragraffer, og om man skal blive i sporet og fortsætte med de gradvise justeringer, der har været normen hidtil, eller om der er brug for mere gennemgribende ændringer.
Endelig er der mange muligheder inden for loven i dag, som ikke alle bliver udnyttet til fulde, og hvor spørgsmålet kan være, om det måske snarere er kulturændringer end lovændringer, der er brug for.
