Handicapundervisning giver lokale dilemmaer

En lille gruppe deltagere på aftenskoler udløser en stor del af de kommunale tilskud til folkeoplysende undervisning, nemlig dem, der er ’handicappede i forhold til emnet’. Det gælder f.eks. den ordblinde, der vil gå til engelsk, gigtpatienten, der vil træne i varmt vand, eller den KOL-ramte, der har brug for hensyntagende motion.

I gennemsnit gik 43 pct. af kommunernes tilskud til folkeoplysende voksenundervisning i 2014 til handicapundervisning, viser en ny undersøgelse fra Vifo. Andelen varierede fra næsten ingenting i Læsø, Vallensbæk og Dragør Kommuner til hele 64 pct. i Favrskov Kommune.  

Flere kommuner har de senere år fokuseret på handicapundervisning, fordi den fylder så meget rent tilskudsmæssigt og er forbeholdt en begrænset gruppe, i gennemsnit 19 pct. af aftenskoledeltagerne i 2014.

Området indeholder nogle gråzoner og væsentlige dilemmaer. For skal de penge, der er afsat til aftenskoleundervisning, gå til hold for f.eks. kronisk syge, der har brug for hensyntagende tilbud, når kommunernes og regionernes tilbud udløber? Og hvor firkantet skal en kommune administrere området?

”Handicapundervisning er ikke et problem i sig selv. Aftenskolerne er netop gode til at udvikle målrettede tilbud til særlige grupper,” siger sekretariatsleder hos DOF Henrik Christensen, der også er formand for Oplysningsforbundenes Fællesråd.

”Udfordringen opstår, hvis der er så meget handicapundervisning i en kommune, at tilskudsrammen til folkeoplysende undervisning bliver for lille, og samtlige aktiviteter, også den almene undervisning, får lavere tilskud,” påpeger han.

”Derfor er det også problematisk, hvis opgaver glider fra sundheds- og socialforvaltninger over til fritidsområdets pengekasse, uden at der følger ekstra penge med. Eller hvis kommunen eller kommunale institutioner sparer ressourcer ved at nøjes med at betale borgerens deltagerbetaling, når aktiviteten kører som aftenskoletilbud. Og det ser vi tendenser til.”

Beløbsrammen er for lille i hver fjerde kommune

Handicapundervisning udløser typisk et tilskud på 8/9 eller 7/9 af lærer- og lederlønningerne. Pengene udbetales til aftenskolen, der så kan lave små hold til de handicappede, uden at det bliver dyrere for dem. Til sammenligning støttes den almene undervisning på aftenskoler typisk med et tilskud på ca. 1/3 af lærer– og lederlønningerne.

Tilskud til aftenskoler varierer fra kommune til kommune. Læs mere: Stor variation i de kommunale rammer for handicapundervisning

I hver fjerde kommune er tilskudsrammen ikke stor nok til at udfylde de vedtagne tilskudsbrøker, bl.a. i Aarhus Kommune, hvor aftenskolerne i 2014 kun fik 80 pct. af det tilskud, de egentlig var blevet stillet i udsigt, og 78 pct. i 2015. Dækningsgraden har varieret mellem 72 og 92 pct. de seneste ti år. Til gengæld er Aarhus Kommunes beløbsramme til oplysningsforbundene noget større set pr. indbygger end i de andre store byer.

Det skabte en vis opmærksomhed blandt politikerne i Aarhus, da Vifo for to år siden beskrev hvordan kommunen lå i top blandt de fire største byer hvad angår tilskud til handicapundervisning. I 2014 gik 59 pct. af tilskudsrammen til denne post. Siden har en arbejdsgruppe kigget nærmere på området, og retningslinjerne er nu ved at blive opdateret, formentlig uden større ændringer.

Område præget af partnerskaber

I Aarhus Kommune er aftenskoleområdet præget af to meget store aktører, FO-Aarhus og FOF Aarhus. Desuden er her bl.a. fem ’rene’ handicap-aftenskoler. Hele 79 pct. af handicap-undervisningstimerne forløb i partnerskaber i 2014.

Aftenskolernes partnere var beskæftigelsesforvaltningen og socialforvaltningen samt diverse institutioner, boligforeninger og organisationer. 56 pct. af undervisningstimerne blev helt eller delvist betalt af andre end den handicappede selv, viser en opgørelse fra Aarhus Kommune.

”Det er ikke altid så synligt, hvor stor en opgave aftenskolerne egentlig løser ved at lave handicapundervisning,” siger Morten Pedersen, sektionsleder for folkeoplysning i Aarhus Kommune.

”Vi oplever, at aftenskolerne er med til at skabe et varieret udbud af aktiviteter for handicappede, som ligger ud over, hvad kommunen ville kunne tilbyde. Det sker i høj grad i partnerskaber.”

Torben Dreier, leder af FO-Aarhus, har ikke erfaring for, at opgaver, der tidligere blev løst af det offentlige, glider over i aftenskoleregi. Dog har han en enkelt gang etableret et hold for hjerteopererede, som var færdige med regionens tilbud og ønskede at fortsætte træningen sammen. Men generelt er der tale om nyudviklede aktiviteter, fortæller han.

FO-Aarhus samarbejder især med kommunens forvaltninger ’Sundhed og Omsorg’ og ’Social og Beskæftigelse’ om handicapundervisning. Typisk betaler partneren en del af deltagerafgiften for deltageren, og FO-Aarhus får tilskud til lærer- og lederlønninger via fritidsforvaltningen.

Projekterne er altså med til at skabe et øget pres på tilskudsrammen til folkeoplysende undervisning.

”Når der kommer en gruppe mennesker med et ønske om en aktivitet, vil jeg gerne bakke op, og gerne i samarbejde med en relevant partner. Der er rift om pengene til aftenskoleundervisning i vores kommune, men jeg ville også være ked af at opgive nogle af de gode projekter, vi har. En aftenskole bør bakke op om gode ideer,” siger Torben Dreier.

Giver mening for kommunen

Favrskov og Randers Kommuner er de to, der gav den største andel af tilskudsrammen til handicapundervisning i 2014, nemlig henholdsvis 64 og 62 pct. Forklaringen ligger i varmtvandsbassiner:

”Genoptræning i varmt vand er måske ikke et klassisk folkeoplysningsformål,” siger kultur- og fritidschef Anders Høgstrup, Randers Kommune. ”Men det giver god mening for kommunen, at patienterne kan fortsætte deres genoptræning i aftenskolen og komme hurtigere tilbage til arbejdsmarkedet, når de er færdige med et forløb hos fysioterapeut.”

Der er ingen partnerskaber om handicapundervisning i Randers Kommune. Indtil for to år siden var tilskudsrammen stor nok til, at man kunne imødekomme aftenskolernes ønsker, men nu er dækningsgraden 92 pct.

Penge skal følge opgaverne

Typisk er der netop meget handicapundervisning de steder, hvor der ligger varmtvandsbassiner. I takt med, at regioner og kommuner lukker deres bassiner, koncentreres tilbuddene om bevægelse i varmt vand for gigtramte, hjerteopererede mv. der, hvor varmtvandsbassinerne er.

”Mange kommuner ser gerne, at aftenskolerne opretter handicaphold, der løser behovet for f.eks. træning i varmt vand eller hensyntagende motion. Det er en tendens, vi ser,” siger Henrik Christensen fra DOF.

”Risikoen er, at penge, der var beregnet til at støtte voksenundervisning, går til opgaver, der måske burde have været betalt af f.eks. social- og sundhedsforvaltninger. Det er ikke et problem, hvis alle aftenskoler får, hvad der tilkommer dem i tilskud. Men når de ikke gør, kan der opstå problemer.”

Det, der driver udviklingen inden for handicapundervisning, er ifølge Henrik Christensen en positiv tendens til partnerskaber og de mange syge og kronikere, som kommunerne har en forpligtelse til at rehabilitere. For kronikere er ti gange træning i et sundhedscenter ikke nok. De har brug for et vedvarende tilbud.

I Rødovre Kommune har man forsøgt at imødegå, at nye tilbud om handicapundervisning belaster budgettet til voksenundervisning for voldsomt. Rødovre Kulturelle Aftenskole vil gerne etablere hold for lungesyge, bl.a. KOL-ramte, der har været igennem den kommunale genoptræning efter et hospitalsophold.

”Det er en god ide, men de mange nye handicaphold vil tage så stor en bid af tilskudsrammen til folkeoplysende voksenundervisning, at vi kommer til at ændre på fordelingen af penge mellem aftenskolerne. I forvejen er vores dækningsgrad 90 pct.,” siger kultur- og fritidschef Henning Elmelund.

Derfor søger Rødovre Kulturelle Aftenskole nu kommunen om 281.000 kr i kommunens budget, som skal gå til, at socialforvaltningen og aftenskolen kan gennemføre indsatsen for de lungesyge, uden at det belaster fritidsforvaltningens tilskudsramme til aftenskoleundervisning.

”Dybest set handler det om, at vi i kommunen kravler ud af vores siloer og kigger på tværs, så vi bedre kan se, hvordan pengene bruges bedst,” siger kultur- og fritidschefen, der endnu ikke ved, om pengene bevilges.

Strammere regler resulterede i færre hold

I Helsingør Kommune viser en konkret sag, at det kan føre til en konflikt, hvis de kommunale regler omkring handicapundervisning er uklare, og hvis nogle aftenskoler mener, at de har fået for lidt i tilskud på baggrund af, at andre aftenskoler har øget deres aktiviteter og dermed får en større del af tilskudsrammen.

Her klagede én aftenskole til kommunen over en anden aftenskole, som man mente modtog uretmæssige store tilskud til handicaphold. Sagen har været i Statsforvaltningen, som ikke vil føre den videre, da kommunen allerede har skærpet og tydeliggjort sine regler på området, og der ikke længere er problemer.

Kommunen har blandt andet udformet en fælles handicaperklæring og vejledning, som alle aftenskoler skal bruge til deltagerne på handicaphold. Desuden må der nu kun være max. otte deltagere på et handicaphold.

Men stramningerne har medført et fald i antallet af budgetterede handicaptimer fra 7.000 i 2015 til 5.300 i 2016, og spørgsmålet er nu, om reglerne er blevet for firkantede. I 2014 fyldte handicapundervisning 56 pct. af tilskudsrammen, i 2015 kun 51 pct.

”Spørgsmålet er, om vi nu udelukker nogle mennesker, som har behov for en særlig tilrettelagt undervisning, f.eks. overvægtige, som ikke nødvendigvis føler, at de er decideret handicappede i forhold til emnet,” siger områdechef for Idræt, Fritid og Frivillighed i Helsingør Kommune Jesper Lyngsøe Christensen. Han forventer, at faldet vil fortsætte.

”Vi har været igennem en tydeliggørelse af reglerne, som betyder, at nu ved alle, både i aftenskolerne og her på kommunen, hvad der er op og ned. Men det kan godt være, vi kommer til at tilpasse reglerne fremover, for vi vil faktisk gerne støtte den særligt tilrettelagte undervisning for handicappede,” siger han.