Handicapundervisning kan udhule tilskud til aftenskoler

Handicapundervisning udgør en betydelig – og voksende – post i kommunernes tilskud til folkeoplysende voksenundervisning på aftenskoler.

I Aarhus Kommune gik 64 pct. af det kommunale tilskud til aftenskoler til hold for handicappede i 2013, viser foreløbige tal (tallet inkluderer tilskud til debatskabende aktiviteter).

I Københavns Kommune gik 43 pct. af tilskuddet i 2013 til handicapundervisning, i Odense Kommune: 43 pct., og i Aalborg Kommune: 33 pct. (2012-tal). I Helsingør Kommune, der nu er involveret i statsforvaltningssag om handicaptilskud, gik 54 pct. af tilskuddet til handicaphold i 2013. 

Figur 1: Fordeling af tilskud til folkeoplysende aktiviteter i København, Odense, Aalborg og Aarhus Kommuner

Diverse tilskud omfatter tilskud til debatskabende aktiviteter, foredrag, instrumental-undervisning og såkaldte fleksible tilrettelæggelsesformer.*Aalborg Kommune: Tal fra 2012. ** Aarhus Kommune: Foreløbige tal for 2013. Tilskud på 10 pct. til debatskabende aktiviteter er integrerede i de andre poster, også i handicap- og almen undervisning.*Aalborg Kommune: Tal fra 2012.

En lille gruppe deltagere får altså glæde af en meget stor del af pengene. Hver gang et handicaphold udløser forhøjede tilskud, bliver der færre penge til de andre typer hold, da alle aftenskoler i en kommune deles om den samme økonomiske ramme.

”Det stiller store krav til, hvordan kommuner styrer og prioriterer folkeoplysningsområdet,” siger Per Paludan Hansen, formand for Dansk Folkeoplysnings Samråd.

”Intensionen i loven er, at alle, ikke bare mennesker med et handicap i forhold til emnet, skal have adgang til folkeoplysende aktiviteter. Det er kommunernes ansvar at sikre, at det sker.”

Knap 21 mio. kr. til 8.200 deltagere

Ifølge foreløbige tal fra Aarhus Kommune var 8.207 deltagere ”handicappede i forhold til emnet” i 2013 og udløste et tilskud på 20,87 mio. kr.

Til sammenligning gik 36.819 deltagere til almen undervisning og udløste 6,26 mio. kr. (tilskud til debatskabende aktiviteter på 10 pct. er dog integreret i beløbene). Den samlede ramme, der også dækker foredrag, instrumentalundervisning, fleksible tilrettelæggelsesformer og debatskabende aktiviteter, var på 32,56 mio. kr. Hertil kommer lokaletilskud.

Rådmand for kultur og borgerservice i Aarhus Kommune, Rabih Azad-Ahmad (R), er ikke bekymret for, at tilskudsrammen udhules af de mange handicaphold. Han mener at undervisningen er en god investering.

”Vi investerer i, at personer med udfordringer bliver mere raske, mindre syge og får mulighed for at bruge deres ressourcer. De møder andre mennesker og stimuleres til et aktivt medborgerskab, og det er en vigtig opgave. De folkeoplysende aktiviteter bør anerkendes mere, for de gør en indsats, der hjælper mange, ikke bare på det rent emnemæssige, men også i et bredere perspektiv,” siger han.

Næsten tre gange så høje tilskud

Ofte udløser handicapundervisning næsten tre gange så meget i tilskud som almen aftenskoleundervisning. Det betyder, at man kan lave mindre hold, så undervisningen i højere grad kan tilpasses den enkelte.

Mange kommuner følger folkeoplysningslovens vejledning om at give 8/9 af udgifter til leder- og lærerløn. Det høje tilskud sikrer, at deltagerprisen ikke bliver højere end på almene hold. Almene deltagere udløser typisk et tilskud på 1/3 af leder- og lærerløn.

Det hører med, at den samlede ramme for tilskud til folkeoplysende voksenundervisning i en del kommuner er mindre end det, som skolerne maksimalt kunne have fået. I Aarhus Kommune var rammen på 32,6 mio. kr. i 2013, men hvis man skulle have udbetalt tilskuddene fuldt ud, skulle der bruges 45,2 mio. kr. Så de dækker kun med 72 pct.

Jo flere deltagere, der er på et hold, jo billigere kan deltagerprisen blive, og det gælder især på handicaphold, fordi kommunen bidrager med langt større tilskud. Men hvis deltagerne oplever, at de kan gå til yoga meget billigt på en aftenskole, hvor handicaperklæringerne måske sidder lidt løst, skabes der potentielt en ulige konkurrence med andre aftenskoler.

”Kommunerne bør sikre, at der er det rigtige prisforhold mellem de forskellige holdtyper,” mener Per Paludan Hansen fra Dansk Folkeoplysnings Samråd. 

Det høje tilskud til handicapundervisning trækker noget mere med sig: Aftenskolerne skal afsætte 10 pct. af deres tilskud til debatskabende aktiviteter. Så hvis tilskuddet er stort pga. mange handicaphold, er der flere penge til debatskabende aktiviteter.

Er en skavank et handicap?

Det er op til deltageren selv at afgøre, om han eller hun har et ”handicap i relation til undervisningen i et konkret emne”, som kravet lyder i folkeoplysningsloven, for at der kan udløses forhøjet tilskud og eventuelt en lavere deltagerpris.

Deltageren skriver typisk under på en Tro og love-erklæring, fx på aftenskolens hjemmeside. Skolens revisor skal så tilse, at skolen faktisk har handicaperklæringer svarende til de hold, der meldes ind til kommunen.

Men hvornår er man så handicappet, at man har brug for særligt tilrettelagt undervisning på små hold? Man kan jo godt synge i kor eller gå til engelsk, selv om man mangler en arm. Men en ordblind, der går til engelsk eller køreteori, har måske netop brug for særligt tilrettelagt undervisning på et mindre hold.

Mennesker med gigt eller knogleskørhed går i stor stil til bevægelse i varmtvandsbassiner med handicaptilskud. Er det hensigten i folkeoplysningsloven?

Formuleringen af handicaperklæringen er et af kernepunkterne i en sag i Helsingør Kommune, hvor en aftenskole anklager en anden for at have modtaget uretmæssigt højt tilskud til handicapundervisning. Mere om den sag senere.

Kræver høj selvjustits og etik

”Lovgivningen er meget teknisk og indviklet på aftenskoleområdet,” siger fritidschef Erik B. Kristensen, Aalborg Kommune.

Her holdt man i april 2014 en temadag for aftenskolerne om handicapundervisning. Formålet var at opnå en bedre fælles forståelse blandt aftenskoler og forvaltning i forhold til, hvem målgruppen er.

”Området kræver høj selvjustits og etik fra aftenskolerne, fordi de får penge fra én fælles ramme. Der skal være tillid og tiltro til hinanden internt mellem skolerne og mellem aftenskoler og forvaltning. Og så skal de kommunale regler være så klare som overhovedet muligt, så vi undgår ulige konkurrence,” påpeger han.

I Aalborg Kommune gav man i snit 2.175 kr. i tilskud pr. handicappet deltager og 203 kr. pr. almen deltager på aftenskolehold (tal fra 2012).

De 1.957 handicappede deltagere udløste 4,26 mio. kr. i tilskud, mens de 20.000 deltagere i almen undervisning udløste lidt mindre, 4,02 mio. kr. I alt var rammen på 12,94 mio. kr. Hertil kommer lokaletilskud.

”Der går mange penge til undervisning for en forholdsvis lille gruppe mennesker. Derfor er det vigtigt med en politisk diskussion og en diskussion i miljøet,” siger Erik B. Kristensen. Fritidsområdet i Aalborg er nu i gang med en analyse af området, fordi fritidspolitikken skal opdateres.

Figur 2: Antal deltagere til almen og handicaptilpasset undervisning i København, Odense, Aalborg og Aarhus Kommuner

Antal kursusdeltagere i 2013.* Aalborg Kommune er 2012-tal. ** I Aarhus Kommune er antallet af deltagere i debatskabende aktiviteter integreret i de andre poster, altså også i almen- og handicapundervisning. Foreløbige tal for 2013.

Klagesag i Helsingør KommuneI Helsingør Kommune viser en konkret sag, at det kan ende i en konflikt, hvis de kommunale regler for tilskud til handicapundervisning ikke er fuldstændigt klare. Sagen ligger lige nu i Statsforvaltningen: Dansk Oplysnings Forbund (DOF) har klaget over Helsingør Kommunes afgørelse.

Sagen startede, da Helsingør Aftenskole, der er medlem af DOF, i januar 2014 klagede til Helsingør Kommune over konkurrenten LOF Øresund, som man mente modtog uretmæssigt store tilskud til handicaphold.

Baggrunden var bl.a. en yderst generelt formuleret handicaperklæring, hvor ordet ’handicappet’ ikke indgik, kun at fysisk eller psykisk besværede kunne få hensyntagende undervisning. Det fremgik ikke, at man skulle være handicappet i forhold til undervisningen i det konkrete emne for at få den ’hensyntagende pris’. Et andet klagepunkt var holdstørrelser, der ikke indikerede, at deltagerne var handicappede.

Den krænkede part var ikke bare kommunen, mente Helsingør Aftenskole, men også de andre aftenskoler i kommunen. Fremadrettede tilskud beregnes nemlig på baggrund af tidligere afviklede løntimer. Så fordelingen af tilskud mellem aftenskolerne burde ændres her og nu, og gerne med tilbagevirkende kraft, mente lederen af Helsingør Aftenskole.

LOF Øresund har over for kommunen afvist klagen om muligt misbrug af offentlige midler som grundløs og udokumenteret. Aftenskolen modtog i 2013 et undervisningstilskud på 1,3 mio. kr. fra Helsingør Kommune. Heraf var de 774.000 kr baseret på handicapundervisning.

Skarpere regler i seks kommuner

Helsingør Kommune har behandlet sagen og er nu i gang med at indføre klare regler:

• Handicaphold må max. have 8 deltagere.
• Aftenskolerne skal bruge en fælles handicaperklæring formuleret af kommunen.
• Kursusbeskrivelsen skal fortælle klart, at her er tale om et handicaphold.

Reglerne indføres formentlig også i fem andre nordsjællandske kommuner, hvor LOF Øresund har aktiviteter.

Men Helsingør Kommune kræver ikke tilbagebetaling eller ændrer den aktuelle tilskudsfordeling.

”Vi vurderer, at de udbetalte midler er blevet brugt til aflønning af lærere som tilsigtet. Vi kan ikke bevise, at der er givet for høje tilskud, selv ikke hvis vi gennemgik LOF Øresunds handicaperklæringer, for der står ikke, hvad handicappet bestod i i forhold til emnet,” siger områdeleder for idræt, fritid og frivillighed Jesper Lyngsøe Christensen, Helsingør Kommune.

”Sagen har givet os en anledning til at revidere vores tilskudsordning og diskutere med aftenskolerne, hvad de forstår ved handicapundervisning.”

Han påpeger, at andre aftenskoler i kommunen, bl.a. Helsingør Aftenskole, også har benyttet begreber som ’hensyntagende undervisning’ gennem årene, når de skulle beskrive deres handicapkurser.

Helsingør Aftenskoles landsorganisation, DOF, har klaget til Statsforvaltningen over kommunens afgørelse.

”Vi mener ikke, kommunen har overholdt sin tilsynspligt,” siger Henrik Christensen, sekretariatsleder i DOF.

”Kommunen skal sikre, at tilskud fordeles efter objektive kriterier. Det lever de ikke op til, når de fortsætter med at fordele tilskud efter en fordelingsnøgle, som bygger på tal, der kan være forkerte. Desuden vil vi gerne have afprøvet, i hvilken udstrækning kommunen kan kræve tilbagebetaling af uretmæssigt udbetalte tilskud ifølge folkeoplysningsloven.”

Stadigt flere lektioner for handicappede

Uanset hvordan sagen fra Helsingør ender, viser tallene, at handicapundervisningen vokser i kommunerne og forrykker balancen mellem almen og handicaptilpasset undervisning.

En opgørelse fra Dansk Folkeoplysnings Samråd om inklusion i den folkeoplysende voksenundervisning viser, at fra 2006 til 2011 faldt almen undervisning 5,7 pct. fra godt 1 mio. lektioner til ca. 950.000 lektioner.

Handicapundervisningen steg med 3,69 pct. fra ca. 406.000 lektioner til knap 421.000 lektioner. Med andre ord: I 2006 udgjorde handicapundervisning 28,82 pct. af aftenskoleundervisningen. I 2011 var det 30,69 pct.

Men stigningen ligger ikke hos deltagere med alvorlige handicaps som autisme, udviklingshæmning eller syns- eller hørehandicaps, vurderer Anne Marie Hannberg, formand for DOF’s handicap- og specialundervisningsudvalg og skoleleder på SUKA, en skole i Storkøbenhavn for unge og voksne med autisme eller udviklingshæmning.

”Vi ser nærmere en lille nedgang i deltagerantallet. Dels er der ikke så mange personer med alvorlige høre- eller synshandicaps længere, for behandlingsmetoderne er blevet bedre. Dels er der blevet skåret så meget på transport til handicappede, at mange har svært ved at få råd til at deltage,” siger hun.

Det bekræfter en opgørelse fra DOF, som organiserer de fleste rene handicap-aftenskoler. På syv større, rene handicap-aftenskoler landet over er deltagerantallet stabilt med en lille tendens til et fald i perioden 2009-2013. Timetallet er dog steget lidt.

En anden forklaring på stigningen i handicapundervisning kan være, at der er en tendens til en opgaveglidning i kommunerne, forklarer Henrik Christensen, DOF:

”Kommunerne har sparet på social-, omsorgs- og sundhedsbudgetterne, så de personer, der har mulighed for at betale selv, henvises i stedet til undervisning i sundheds- og motionsfag i aftenskolerne. Her får de så tilskud fra kulturbudgettet i stedet.”

Ikke en ønskelig udvikling for aftenskolerne

Aftenskolernes handicapundervisning udgjorde altså over 30 pct. af lektionerne i 2011. Men kun 17 pct. af befolkningen oplyser, at de har et handicap eller et længere sygdomsforløb i en SFI-undersøgelse fra 2012 (Handicap og beskæftigelse 2002-2012).

Handicapundervisningen udgør altså en større andel i aftenskolerne, end andelen af handicappede ville tilsige. Forskellen kan skyldes, at aftenskolerne har vældigt godt fat i denne gruppe mennesker – eller den kan skyldes, at nogle personer definerer sig selv som handicappede i forhold til aftenskoleundervisningen, men ikke i andre af livets forhold. Man skal blot være handicappet i forhold til undervisningen for at kunne deltage på særlige handicaphold.

Men selv om det stigende antal timer til handicapundervisning i princippet kan være udtryk for en positiv udvikling, kan det også skabe en uheldig balance på området.

”For aftenskolerne er det ikke en ønskelig udvikling, at op mod 60 pct. af tilskuddet går til en relativt lille gruppe mennesker med handicaps i forhold til emnet,” mener Per Paludan Hansen, formand for Dansk Folkeoplysnings Samråd.

”Det ønskelige er, at tilskuddet gør det billigere at gå på aftenskole for alle. Problemet er, at handicapundervisningen kan udhule den fælles ramme. Det ville måske være mere rimeligt at indføre en anden form for styring, så man sikrer, at de almindelige aftenskolehold oppebærer deres tilskud, selv om der laves mange handicaphold i en kommune.”

Jonna Toft er freelancejournalist tilknyttet bureauet Periskop.