Sådan arbejder samrådene lokalt i kommunerne

Lokale samråd er bindeled mellem lokale foreninger og det kommunale system. Nu viser en undersøgelse fra Videncenter for Folkeoplysning (Vifo) og Idrættens Analyseinstitut (Idan) baseret på interviews med foreninger, samrådsbestyrelser og kommunalt ansatte i Høje-Taastrup, Slagelse, Varde og Viborg kommuner, at samrådenes rolle som bindeled har mange facetter, der kombineres på kryds og tværs.

Undersøgelsen tager afsæt i fire foruddefinerede roller, der i varierende omfang trækker tråde til foreningslivet og det kommunale system (figur 1):

1. Rollen som interesseorganisation, hvor samrådet varetager foreningsområdets interesser overfor kommunen
   
   
2. Rollen som koordineringsorgan, hvor samrådet skaber en fælles holdning og interesse blandt foreningerne 
   
   
3. Rollen som implementeringsorgan, hvor samrådet løser opgaver for kommunen
   
   
4. Rollen som serviceorgan, hvor samrådet vejleder og rådgiver foreningerne

Figur 1: Samrådenes rolle som bindeled mellem kommune og foreningsliv

Rollen som interesseorganisation står centralt

Det overordnede billede i spørgeskemaer og interviews er, at interessevaretagelse har en helt særlig plads i samrådenes virke. Det er foreninger, samrådsbestyrelser og kommunalt ansatte helt enige om, og det kommer f.eks. til udtryk ved, at foreningerne i de fire undersøgte kommuner opfatter ’politisk påvirkning’ som den vigtigste samrådsfunktion.

Et konkret eksempel på interessevaretagelse er, når et samråd agerer mægler i konfliktfyldte situationer. Som det fremgår af en analyse af foreningernes kontaktflader, er uoverensstemmelser med kommunen netop en situation, hvor mange foreninger vælger at kontakte deres samråd.

I brede træk er der nogle forskelle på, hvordan rollen som interesseorganisation kommer til udtryk på tværs af foreningsområder. Generelt er der blandt idrætssamråd bredt fokus på at varetage områdets interesser i forbindelse med eksempelvis facilitetsudvikling og politikker på området. Flere idrætssamråd nævner, at de har fokus på at repræsentere mindre foreninger samt foreninger i yderområderne af kommunen. BUS/spejdersamråd har hovedsageligt til formål at gøre opmærksom på deres område og dets særlige kendetegn.

Samråd har mange kanaler til politisk indflydelse

Interviews med samrådsbestyrelser på tværs af foreningsområder har vist, at samrådene i praksis har en række kanaler, de kan påvirke den politiske dagsordenen igennem, som figur 2 illustrerer.

Figur 2: Samrådenes kanaler ind i det kommunale system

Mødekanalen består af både formelle og mere ad hoc prægede møder mellem samrådene og kommunalforvaltningen og lokale politikere. Udvalgskanalen er derimod en formaliseret kanal for interessevaretagelse, som samrådene f.eks. anvender gennem deres plads i § 35 stk. 2-udvalgene. Kommunerne bestemmer selv, hvordan disse udvalg bliver sat sammen, og hvilke kompetencer de tildeles, og det betyder selvfølgelig, at der er forskel på, hvordan udvalgskanalen bruges på tværs af kommuner.

Et gennemgående indtryk fra interviewpersonerne er, at idrætssamråd tillægger § 35 stk. 2-udvalgene væsentligt mindre betydning end de øvrige samråd. Omvendt anvendes udvalgskanalen af flere af de øvrige samråd som en vigtig kanal til indflydelse.

Medudviklerkanalen handler om de situationer, hvor samrådet bliver inddraget i konkrete beslutningsprocesser i samspil med kommunen. Kanalen ligger ud over det, der kan karakteriseres som almindelige møder, og viser sig eksempelvis, når samråd og det kommunale system arbejder sammen om at definere en ny strategi eller politikker for deres område.

Høringskanalen adskiller sig fra medudviklerkanalen ved at indgå senere i den politiske proces. Kanalen kommer f.eks. til udtryk, når et samråd indgiver høringssvar i forbindelse med godkendelse af kommunale budgetter og strategier på specifikke områder. Mange samråd benytter sig af muligheden for at afgive høringssvar, men selvom de føler, at de bliver hørt i denne proces, er det sjældent deres oplevelse, at de har reel indflydelse på resultatet.

Den uformelle kanal er den løbende kontakt med politikere og kommunalforvaltningen – f.eks. når et medlem af samrådet ’griber telefonen’.

Flere samråd oplever, at kanalerne supplerer hinanden, således at de både varetager deres interesser gennem formelle kanaler, men også gennem den uformelle kontakt. Det peger på, at der er en sammenhæng mellem strukturer og relationer. Når infrastrukturen er på plads, eksempelvis gennem samrådets formaliserede plads i § 35 stk. 2-udvalget, er det lettere at tage uformel kontakt til politikere og kommunalforvaltningen efterfølgende og derigennem opbygge den tillid mellem parterne, der er vigtig for samrådenes muligheder for at opnå indflydelse.

Derudover er den formaliserede indflydelsesstruktur også vigtig, når samrådets nøglepersoner skiftes ud. Er der strukturer, som samler op, er det lettere at fortsætte i nogenlunde samme spor og opbygge nye relationer.

I samspillet mellem indflydelseskanalerne viser det sig i øvrigt, at når samrådet inddrages i konkrete beslutningsprocesser i samspil med kommunen, for eksempel i forbindelse med udvikling af nye politikker på et område (medudviklerkanalen), kan det være mindre presserende for samrådene at gøre brug af en høringsret. Det skyldes især, at når samrådene bidrager tidligt i processen, oplever de, at deres mulighed for at påvirke en konkret politik ikke står eller falder med samrådets formelle høringssvar.

Samrådene koordinerer på mange forskellige måder

Det kan være vigtigt for samrådene at have en tæt kontakt til deres bagland og være i stand til at skabe fælles holdninger og interesser blandt foreningerne til konkrete såvel som til generelle problemstillinger.

En vigtig formel arena for samrådenes koordinerende rolle kan være deres årsmøder eller generalforsamlinger, hvor foreningerne har mulighed for at opnå indflydelse på samrådenes arbejde og kan drøfte centrale problemstillinger. Det er også her, samrådene kan komme tættere på foreningerne og opdatere sig om lokale forhold. Koordineringsrollen antager imidlertid også en uformel karakter gennem den løbende kontakt mellem foreninger og samråd.

I praksis er der mange forskellige udformninger af samrådenes koordinerende arbejde, som kan have en mere eller mindre formel karakter. Det omfatter for eksempel alt fra fælles arrangementer (lejre, kurser mm.) og dialogmøder til besøg hos og undersøgelser af foreningerne. Det er især idrætsområdet, der anvender en bred vifte af koordinerende tiltag, mens BUS/spejderområdet området skiller sig ud ved at tillægge koordineringsrollen stor og selvstændig værdi og samler sig om fælles arrangementer såsom 'Spejdernes Lejr’ og andre lokale arrangementer. Samrådene på kultur- og aftenskoleområderne koordinerer hovedsageligt internt i bestyrelsen.

Et gennemgående indtryk fra interviewpersonerne i undersøgelsen er, at der kan være behov for en større koordinerende indsats på de større foreningsområder end på de mindre foreningsområder som aftenskoler og uniformerede korps. På de mindre foreningsområder vil en relativt stor andel af områdets foreninger være repræsenteret til samrådets møder, og så kan koordineringen i nogen grad foregå der. Omvendt kan der være brug for flere særlige koordineringsinitiativer på de større foreningsområder som idræt og kultur.

Servicerollen er især vigtig blandt foreningerne

Opfattelsen af samrådenes servicerolle varierer mellem medlemsforeninger, samråd og det kommunale niveau. Medlemsforeningerne anser rollen som en væsentlig samrådsfunktion, især i forbindelse med ’vejledning om retningslinjer for kommunale tilskud’. Samrådsbestyrelserne og de kommunalt ansatte tillægger derimod servicerollen bemærkelsesværdigt mindre betydning end foreningerne gør – og det på trods af, at 63 pct. af samrådene i Vifos landsdækkende undersøgelse har rollen skrevet ind i deres vedtægter.

Årsagen til de forskellige syn på rollens betydning kan være, at servicerollen er meget synlig blandt foreningerne, når samrådet afhjælper et konkret behov.

I Høje-Taastrup, Slagelse og Varde Kommune varetages servicerollen primært af den kommunale forvaltning, som samrådene oplever, har flere administrative ressourcer end dem selv. Det rejser et spørgsmål om, hvorvidt service i udgangspunktet er en samrådsopgave eller et kommunalt anliggende – og den forskel, der er mellem medlemsforeninger, samråd og kommunen i holdningen til servicerollen, kan således også afspejle forskellige opfattelser af samrådets ressourcer.

Spørgsmålet om ressourcer har dog flere nuancer. Servicerollen opfattes af nogle samråd som en stor mundfuld, hvis samrådenes arbejde skal ses som et decideret alternativ til det, der laves i den kommunale forvaltning. Dertil oplever disse samråd, at de ikke har den nødvendige administrative kapacitet til serviceopgaverne, og derfor er det bedre at bruge kræfterne på de øvrige roller. Det er en opfattelse, der deles af de ansatte i kommunerne.

Omvendt er der også samråd, der i højere grad overtager kommunalforvaltningens funktion. Det gælder i særdeleshed for Viborg Idrætsråd, der er organiseret med lønnede fastansatte i administrationen, hvilket bidrager til at styrke idrætsrådets synlighed og position.

Nogle samråd udfører i visse tilfælde servicefunktioner uden, at de selv lægger mærke til det – eksempelvis når de opdaterer deres hjemmeside – og derudover varetages den ofte også uformelt, når samrådet følger med i lokale nyheder, og ’sender en mail’ til deres medlemsforeninger om relevante forhold. Dermed kan servicerollen også opfyldes uden, at et samråd råder over en omfattende, administrativ kapacitet.

Implementering kan give synlighed

I praksis udøves implementeringsrollen eksempelvis, når samrådet råder over en økonomisk pulje, der skal bruges til at understøtte foreningslivet, men det kan også handle om uddeling af hæderspriser, prioritering af anlægsønsker og fordeling af lokaler. Derudover har flere samråd i Høje-Taastrup kommune en opgave med at uddele medlemstilskud ud fra regler, der er fastsat af kommunen.  

Implementering er den funktion, medlemsforeninger tillægger mindst betydning, og den fremgår markant sjældnere i samrådenes vedtægter end de øvrige roller. Det kan hænge sammen med, at flere delelementer skal gå op i en højere enhed for at implementeringsrollen realiseres. Interviews med samrådsbestyrelser og kommunalt ansatte viser, at både samrådets ressourcer, samarbejde og tillid til samrådet – hvor flere fremhæver troen på et armslængdeprincip – supplerer hinanden i at skabe en kontekst, hvor samrådet får lov til at forvalte kommunale opgaver. At rollen ikke fylder mere blandt medlemsforeninger og samråd kan imidlertid også hænge sammen med, at flere samråd ganske enkelt ikke ser det som deres rolle at forvalte kommunale opgaver.

Når et samråd først varetager implementeringsrollen, oplever det øget synlighed og indflydelse. Samrådene kan få synlighed gennem prisuddelinger eller events og reel indflydelse på, hvordan puljemidler fordeles, eller hvordan anlægsønsker prioriteres.

Overlap og indbyrdes sammenhæng mellem rollerne

Overordnet set viser undersøgelserne, at de foruddefinerede roller vækker genklang blandt aktørerne på tværs af kommuner og foreningsområder, og at begreberne afspejler samrådenes praksis. Samtidig ses det, at der er mange måder at realisere rollerne på, og samrådene har forskellige forudsætninger for at udfolde rollerne.

Flere interviewpersoner har imidlertid lagt vægt på, at de har svært ved at adskille rollerne. Nogle peger på, at samrådets interessevaretagelse forudsætter en vis grad af koordination med foreningerne. Det ses derudover i både spørgeskemaer og interviews, at samrådene bærer flere kasketter på samme tid, hvilket indikerer, at en rolle aldrig står alene i praksis.

Undersøgelserne peger også på en klar tendens til, at der er indbyrdes sammenhænge mellem rollerne (se figur 3). Et samråds engagement i én rolle kan således have betydning for, hvordan samrådet kan agere inden for de øvrige roller. Foreninger på kulturområdet har f.eks. det største kendskab til samrådet i de kommuner, der administrerer en økonomisk pulje (implementeringsrollen). Det peger på, at arbejdet med implementering giver samrådene større kendskab til foreningerne, hvilket er en forudsætning for, at de kan opfylde rollen som koordineringsorgan. Også servicefunktioner kan give synlighed, især hvis det indebærer, at samrådet kommer ud og møder foreningerne på stedet.

Figur 3: Rollernes indbyrdes sammenhæng

I et demokratisk perspektiv er den indbyrdes sammenhæng mellem koordineringsrollen og rollen som interesseorganisation særligt vigtig. God kontakt med baglandet er ofte ønskværdigt ud fra et kommunalt synspunkt, og en tydelig koordinerende rolle kan derved øge samrådets mulighed for politisk indflydelse. Samtidig kan øget indflydelse yderligere styrke foreningernes opbakning til samrådet, hvilket igen øger muligheden for indflydelse – således er der også selvforstærkende effekter på tværs af rollerne.