Sådan inddrager kommunerne brugerne på folkeoplysningsområdet

Ifølge folkeoplysningsloven skal der i alle landets kommuner være nogle rammer, som sikrer, at de foreninger og organisationer, der laver lokale folkeoplysende aktiviteter, inddrages i beslutninger med betydning for området – såsom nye politikker, budgetter og ændringer i regler for at få tilskud fra kommunen.

Inddragelsen af brugerne foregår især gennem de lovpligtige § 35 stk. 2-udvalg, men i mange kommuner spiller også lokale foreningssamråd – i form af idrætssamvirker, aftenskolesamråd, spejdersamråd og kulturelle samråd – en central rolle.

Samlet set er det dog meget forskelligt, hvordan brugerinddragelsen er organiseret og fungerer i praksis på tværs af landets kommuner. Denne artikel samler op på, hvad vi ved om emnet gennem de undersøgelser, som Videncenter for Folkeoplysning (Vifo) har lavet på området, og lægger op til en diskussion af, hvordan man skaber nogle rammer for brugerinddragelsen, som fungerer fra både kommunens og foreningslivets perspektiv.

Vide rammer for den lovpligtige brugerinddragelse

Gennem årene har de lovmæssige krav til kommunerne om at inddrage brugerne i beslutninger på folkeoplysningsområdet ændret sig. Da folkeoplysningsloven blev indført i 1991, skete det med krav om et folkeoplysningsudvalg med repræsentanter fra både de folkeoplysende foreninger og kommunalbestyrelsen.

Ved en lovændring i 2004 blev det frivilligt for kommunerne at have et folkeoplysningsudvalg. Dette frivillighedsprincip holdt frem til 2011, hvor lovkravet om § 35 stk. 2-udvalg blev indført for at sikre brugernes mulighed for at få indflydelse på området.

I modsætning til de tidligere folkeoplysningsudvalg er der dog ikke nogen lovkrav om, hvilke kompetencer udvalget skal have, og kommunalbestyrelsen har selv mulighed for at beslutte, hvordan udvalget skal sammensættes, hvor stort det skal være, og hvad det skal hedde, så længe der er repræsentanter med fra de aktører, der kan modtage tilskud efter folkeoplysningsloven. Derudover er det nyt, at udvalget opererer som en del af den kommunale forvaltning.

Man er dermed gået fra mange til få paragraffer, og disse frie rammer har naturligt medført en meget stor variation i den måde, de lovpligtige udvalg er organiseret på rundt omkring i kommunerne.

Variation i § 35 stk. 2-udvalgenes organisering og sammensætning

Vifos undersøgelse ’Folkeoplysningen i kommunerne’ giver indblik i denne variation. 83 pct. af kommunerne har ét udvalg, mens resten af kommunerne enten har flere udvalg eller har organiseret området på anden vis. Nogle kommuner har f.eks. uddelegeret ansvar til foreningssamråd på området eller har fordelt kompetencerne mellem det politiske udvalg og §35 stk. 2-udvalget.

57 pct. af kommunerne benytter stadig ’folkeoplysningsudvalg’ som betegnelse for deres udvalg, mens de øvrige kommuner har valgt andre navne som f.eks. ’Forenings- og fritidsrådet, ’Fritids- og folkeoplysningsrådet’ eller ’Folkeoplysningssamrådet’.

Gennemsnitligt set har udvalget 11 medlemmer, men der er stor variation i udvalgets størrelse og sammensætning på tværs af kommuner. Her er det interessant, at 75 pct. af kommunerne har valgt at have politiske repræsentanter i udvalget, selvom det ikke længere er lovpligtigt.

Som figur 1 viser, fylder idrætsområdet godt i det samlede billede med 37 pct. af medlemmerne, men også aftenskoleområdet og de uniformerede korps/øvrige børne- og ungdomsforeninger er godt repræsenteret.

Figur 1: Medlemmer i § 35 stk. 2-udvalg – fordelt på områder (pct.)

Figuren viser, hvor stor en andel i pct. af de samlede pladser i § 35 stk. 2-udvalgene der udgøres af de respektive foreningskategorier, baseret på kommunernes svar på spørgsmålet: ’Angiv antallet af repræsentanter for hver af de følgende typer af aktører.’ n=82 kommuner. Tre af disse kommuner har dog ikke kunnet angive det specifikke antal for alle områder. Der er dog tale om så få kommuner, at det ikke vurderes at have betydning for det samlede billede.

Kulturen er derimod et område, som fylder mindre: I nogle kommuner er det en integreret del af folkeoplysningsområdet, mens det i andre kommuner slet ikke indgår i den lovpligtige struktur. Som figuren viser, udgør repræsentanter for kulturområdet 9 pct. af medlemmerne i udvalgene på landsplan.

Selvorganiserede grupper udgør 2 pct. af medlemmerne af udvalgene. Disse grupper blev skrevet ind i folkeoplysningsloven for første gang i 2011, og mange kommuner giver mulighed for, at de også kan søge om udviklingsmidler. Dermed bør de principielt også inddrages i beslutningerne på området, men det kan være svært at integrere dem i de repræsentative strukturer.

Udviklingsorienterede kompetencer fylder lidt mere end tidligere

Loven stiller ikke længere krav om, hvilke helt specifikke kompetencer § 35 stk. 2-udvalget skal have. Mange kommuner har dog valgt at bevare de kompetencer, der lå i de tidligere folkeoplysningsudvalg, mens andre har valgt at give udvalget færre eller andre kompetencer.

Figur 2 viser, hvilke kompetencer kommunernes § 35 stk. 2-udvalg har. Som det fremgår, spiller udvalgene i de fleste kommuner fortsat en rolle i forbindelse med at håndtere tilskud på området, hvilket var en væsentlig del af de kompetencer, der var formuleret i den tidligere folkeoplysningslov. Men der er også kommuner, hvor udvalget ikke længere har disse formelle kompetencer.

Samtidig er der en tydelig sammenhæng mellem antallet af møder i udvalget og antallet af kompetencer, hvilket kan ses som et udtryk for, at der naturligt er større behov for flere møder, når udvalget har en række reelle kompetencer og dermed også konkrete opgaver, der skal løses.

Figur 2: Kompetencer i § 35 stk. 2-udvalgene (pct.)

Figuren viser kommunernes svar på spørgsmålet: ’Hvilke af de følgende kompetencer har udvalget/udvalgene? (Sæt gerne flere kryds)’ (n=83 kommuner). Kilde: Folkeoplysningen i kommunerne. Delrapport 4: Tværgående temaer på folkeoplysningsområdet, 2021.

Sammenlignet med den forrige undersøgelse af folkeoplysningen i kommunerne, som udkom i 2017, er der små tegn på, at § 35 stk. 2-udvalgenes kompetencer i stigende grad afspejler en udviklingsorienteret rolle, mens de formelle kompetencer – typisk relateret til tilskud – fylder lidt mindre end tidligere.

Det ses blandt andet ved en stigning i andelen af udvalg, som selv tager initiativ til særlige projekter og tiltag på området, og i andelen, der inddrages i udviklingen af kommunens særlige projekter og tiltag på området. Der er tale om relativt små forskydninger, som dog alligevel kan indikere, at udvalgenes rolle er under forandring.

Samråd er også en vigtig del af strukturen for brugerinddragelse

Mange steder spiller de frivillige foreningssamråd i form af idrætssamråd, aftenskolesamråd, kulturelle samråd og BUS/spejdersamråd også en vigtig rolle i den samlede inddragelse af brugerne.

Vifos undersøgelse af lokale samråd viser, at der i langt de fleste kommuner er et eller flere foreningssamråd, men at der også her er meget store forskelle på, hvor stor en rolle de spiller, hvor stor en indflydelse de har, og hvordan samspillet med kommunen er organiseret.

Undersøgelsen kunne ikke pege på én samrådsmodel, som fungerer bedst, men der er nogle fællestræk, som ser ud til at fremme et godt samspil mellem kommuner og samråd såsom

• en klar forventningsafstemning omkring samrådets rolle
• strukturer for inddragelsen i form af møder, løbende kontakt mv., og at inddragelsen sker tidligt
• en praksis for at både kommuner og foreninger bruger samrådene aktivt
• at samrådet repræsenterer og har fokus på hele områdets interesser
• tillidsfulde relationer og villighed til at afgive (kommunen) og modtage (samrådene) ansvar og indflydelse

Såfremt samarbejdet mellem kommuner og samråd fungerer, tyder undersøgelsen på, at det kan være en styrke for området at involvere samråd. For kommunen kan det være en fordel, at samrådene bidrager med ekspertviden og sikrer områdets ejerskab til de beslutninger, de er med til at træffe. For foreningslivet kan samrådene være med til at skabe opmærksomhed på og synlighed for de respektive foreningsområder. Det er dog også tydeligt, at det gode samspil ikke kommer af sig selv – det kræver, at både kommune, samråd og foreningsliv spiller aktivt sammen om samrådenes rolle.

Der er ikke lavet lignende undersøgelser af det gode samspil i § 35 stk. 2-udvalgene, men det er forventeligt, at mange af de ovenstående pointer om det gode samspil mellem samråd og kommuner også vil være relevante for samspillet i de lovpligtige udvalg.

Formelle koblinger mellem den lovpligtige og frivillige brugerinddragelse

I forhold til diskussionen af den samlede struktur for inddragelse af brugerne er det vigtigt at være opmærksom på, at der kan være formelle koblinger mellem den lovpligtige og den frivillige struktur for brugerinddragelse.

Som figur 3 viser, er der et stort overlap mellem de repræsentanter, der sidder i henholdsvis kommunens § 35 stk. 2-udvalg og samrådenes bestyrelser. Hele 68 pct. af samrådene på landsplan har repræsentanter i udvalget – enten fordi der eksplicit er afsat pladser i udvalget til repræsentanter fra samrådene eller på grund af tilfældige personoverlap.

Figur 3: Er samrådet repræsenteret i kommunens § 35 stk. 2-udvalg (alle samråd – andel i pct.)

Figuren viser samrådenes svar på spørgsmålet: ”Er samrådet repræsenteret i kommunens folkeoplysningsudvalg? (§ 35 stk. 2-udvalg)” n: 161. Kilde: Lokale samråd på kultur-, idræts- og fritidsområdet. En landsdækkende spørgeskemaundersøgelse blandt lokale samråd (delrapport 1), 2021.

Disse koblinger gør det relevant at overveje, hvordan man skaber de bedste rammer for arbejdsdelingen og samarbejdet på tværs, så de to typer af strukturer befrugter hinanden og ikke blot ses som endnu en bestyrelses- eller udvalgspost, der skal besættes.

I samme forbindelse er det interessant, at der også findes tilfælde, hvor samrådene udgør en integreret del af den lovpligtige brugerinddragelse. Enten ved at kommunen har valgt at uddelegere opgaver til de eksisterende frivillige foreningssamråd på området, eller ved at kommunen selv har etableret foreningssamrådene.

Der findes dermed eksempler på hybride måder at organisere sig på, hvor samrådene er organiseret som en paraplyorganisation for foreninger på området, og hvor foreningerne er medlemmer, men hvor der samtidig formelt set er tale om et kommunalt råd.

Opmærksomhedspunkter i fremtidens brugerinddragelse

Samlet set fungerer strukturerne for inddragelse af brugerne meget forskelligt på tværs af landets kommuner, men samtidig er der i flere kommuner fokus på, hvordan man bedst organiserer området, og overvejelser om, hvorvidt der er brug for forandring.

Et første vigtigt spørgsmål i overvejelserne er, hvordan man skaber engagement i strukturerne for brugerinddragelse. Mange foreninger fokuserer ofte primært på deres egne aktiviteter, og derfor er der langt fra altid rift om pladserne i § 35 stk.2-udvalget og i samrådsbestyrelserne.

Resultaterne fra Vifos undersøgelser tyder ikke overraskende på, at der er en tæt sammenhæng mellem graden af indflydelse og engagementet i udvalg og samråd: Har samrådet eller udvalget nogle konkrete opgaver eller nogle konkrete muligheder for indflydelse, er det mere attraktivt at sidde der. Derimod kan det være svært at engagere foreninger i råd og udvalg, hvor der kun er høringsret.

Uanset om det handler om lovpligtige udvalg eller samråd, er det vigtigt at sikre at udvalget eller samrådets arbejde opleves som relevant. Og det kræver både, at kommunen er villig til at afgive ansvar og indflydelse, og at aktørerne er villige til at tage det på sig.

En anden vigtig diskussion handler om grænserne for folkeoplysningsområdet: Hvem skal sidde med i de lovpligtige udvalg? Skal kulturen og de selvorganiserede grupper tænkes med? Og hvilke fordele kan der være ved et udvalg med og uden politisk repræsentation?

Et tredje og sidste opmærksomhedspunkt er, hvordan kommunerne organiserer strukturerne for brugerinddragelse. Her er det centralt at afklare, hvilke kompetencer og opgaver de forskellige aktører har, og hvornår og på hvilken måde de inddrages i beslutningerne på området. Ikke mindst er det væsentligt at være opmærksom på, hvordan den lovpligtige og den frivillige struktur kan spille sammen på bedst mulig vis.