Stor variation i de kommunale rammer for handicapundervisning

Folkeoplysningsloven giver mulighed for, at kommunerne kan give forhøjet tilskud til undervisning for borgerne med handicap i relation til det emne, der undervises i.  

Men selvom der er tale om en kan-bestemmelse, og kommunerne dermed ikke er forpligtet til at yde ekstra støtte til denne målgruppe, udgør handicapundervisningen 43 pct. af det samlede kommunale tilskud til aftenskoleundervisningen (figur 1). Det viser Vifos undersøgelse af kommunale nøgletal på folkeoplysningsområdet, som er baseret på en spørgeskemaundersøgelse blandt alle landets kommuner.

Figur 1: Tilskuddets fordeling på tilrettelæggelsesformer i 2014

Kun tilskudsbeløbet fra de kommuner, som har angivet tilskuddets fordeling på tværs af tilrettelæggelsesformer, indgår i beregningen. n = 73 kommuner.

Til sammenligning viser undersøgelsen, at handicapundervisningen udgør 33 pct. af undervisningstimerne og 19 pct. af deltagerne i de kommuner, der har opgjort disse oplysninger. Dermed er der tale om et område, hvor der bliver anvendt mange midler på relativt få deltagere. Dette er ikke overraskende, da kommunerne har mulighed for at give op til 8/9 af aftenskolens udgifter til leder og lærerlønninger, når der er tale om handicapundervisning, mens grænsen er på 1/3 for almen aftenskoleundervisning.

Undersøgelsen viser, at 61 pct. af kommunerne anvender lovens maksimumsgrænse på 8/9, mens 36 pct. af kommunerne arbejder med en tilskudsbrøk på 7/9, hvilket var maksimumsgrænsen frem til en lovændring i 2004. De resterende kommuner anvender en lavere brøk.

De vedtagne tilskudsbrøker svarer dog ikke altid til det reelle tilskud. Omkring en fjerdedel af kommunerne i undersøgelsen angiver, at tilskudsrammen ikke har været stor nok til at udfylde de vedtagne tilskudsbrøker. Der er ikke nogen umiddelbare mønstre i, hvilke typer af kommuner det drejer sig om. Derudover yder de fleste af disse en støtte, der svarer til minimum 90 pct. af tilskudsbrøkerne.

Yderkommuner bruger færrest midler på handicapområdet

De overordnede tal dækker imidlertid over store variationer på tværs af kommuner. I enkelte kommuner udbetales der slet ikke tilskud til handicapundervisning, mens der i den anden ende af skalaen er kommuner, hvor over 60 pct. af det samlede tilskud til aftenskoleundervisning går til handicapundervisning.

Ud fra tallene er det ikke muligt at afgøre, hvorvidt variationen skyldes forskelle i kommunernes prioriteringer og retningslinjer på området, eller om det udelukkende skyldes forskelle i aftenskolernes udbud af aktiviteter til forskellige typer af målgrupper.

Tallene viser dog en tendens til, at landets yder- og landkommuner bruger relativt færre midler på handicapområdet end de øvrige kommuner (tabel 1).

En mulig forklaring på dette er, at der i større byer ofte findes store oplysningsforbund, som udbyder en meget bred vifte af aktiviteter. Derudover kan der i tæt befolkede områder være et større potentiale for at udbyde hold til målgrupper med specifikke handicaps.

Endelig viser undersøgelsen, at der særligt i yderkommuner er færre skoler, der udelukkende udbyder handicapundervisning, hvilket ligeledes kan have betydning for handicaptilskuddets relative størrelse.

Tabel 1: Handicaptilskuddets andel af samlet tilskud fordelt på kommunetyper (pct.)

Tabellen viser handicaptilskuddets gennemsnitlige andel af det samlede tilskud til aftenskoleundervisning – fordelt på kommunetyper ud fra Landdistriktsredegørelsens kategorisering (Velfærdsministeriet og Fødevareministeriet 2009). Bemærk, at der er tale om relative andele, som ikke tager højde for tilskudsbeløbets størrelse. Derfor er den gennemsnitlige andel, handicaptilskuddet udgør på tværs af kommuner, ikke den samme andel, som handicaptilskuddet udgør af det totale kommunale tilskudsbeløb (43 pct.).

Interessant er det dog, at bykommunerne ligger lavere end mellemkommunerne i forhold til den gennemsnitlige andel af tilskuddet, der går til handicaptilskud. Det skyldes dog formentlig, at der blandt bykommunerne er en betydeligt større andel, der yder mindre end 8/9 i tilskud, end det er tilfældet blandt de øvrige kommuner.

Begrænset benyttelse af muligheden for blandede hold

Den primære årsag til, at kommunal støtte er større på handicapområdet, er muligheden for, at undervisningen kan foregå på mindre hold.

Mange kommuner – 63 pct. – har derfor vedtaget et maksimalt deltagerantal på hold for personer med handicap i relation til emnet. Blandt disse kommuner er den maksimale holdstørrelse typisk på syv deltagere. Det gælder for 67 pct. af kommunerne, mens den maksimale holdstørrelse ligger på otte eller ni deltagere i lidt over en fjerdedel af kommunerne. Kun meget få kommuner arbejder med en maksimumgrænse på under syv deltagere.

Selvom der givetvis altid vil være behov for ’rene’ handicaphold, eksempelvis i tilfælde, hvor der er tale om svære handicaps, eller hvor undervisningsaktiviteterne er målrettet en gruppe med specifikke udfordringer, kan der være tilfælde, hvor handicappede med fordel kan integreres i den almene undervisning med ikke-handicappede. Det kunne eksempelvis være en kørestolsbruger, der har brug for lidt ekstra støtte for at kunne deltage i møbelpolstring, men som ellers fint kan deltage i den almene undervisning.

Lidt over halvdelen af kommunerne giver mulighed for tilskud til handicappede deltagere på almene hold med både handicappede og ikke-handicappede kursister. Tilskuddet til blandede hold beregnes typisk forholdsmæssigt ud fra antallet af kursister fra hver gruppe, og det højere tilskud til de handicappede deltagere sikrer, at undervisningen kan gennemføres på mindre hold, end det er tilfældet med traditionelle almene hold. Samtidig kan blandede hold bidrage til at styrke inklusionen af handicappede kursister. Der er ofte fastsat begrænsninger i forhold til holdstørrelse og sammensætningen af blandede hold. Eksempelvis opererer flere kommuner med en maksimal holdstørrelse på 10 deltagere, hvoraf de fem er handicappede.

Kun få kommuner har opgjort omfanget af undervisning på blandede hold, og derfor er det ikke muligt at give et detaljeret overblik over udbredelsen af blandede hold. Undersøgelsen tyder dog på, at udbredelsen er relativt begrænset: 32 pct. af kommunerne angiver, at der ikke er mulighed for tilskud til handicappede deltagere på blandede hold, mens 15 pct. giver udtryk for, at de ikke ved, om muligheden eksisterer. Endelig nævner nogle kommuner, at muligheden er der, men at den ikke bliver brugt.

Stor variation i de kommunale procedurer på området

Ifølge lovgivningen er det op til kommunalbestyrelsen at vurdere, hvorvidt en deltager er handicappet i relation til det emne, der undervises i. I spørgeskemaet er kommunerne blevet bedt om at uddybe, hvilke procedurer de anvender. Resultaterne viser, at der er mange forskellige procedurer i spil rundt omkring i kommunerne.

Størstedelen af kommunerne har videreført en tidligere lovbestemmelse om, at deltagerne skal udfylde handicaperklæringer. Som det fremgår af figur 2, gælder det for 60 pct. af kommunerne. Der er forskel på, hvorvidt aftenskolerne skal indsende erklæringerne til kommunen, eller om kommunen foretager stikprøvekontrol. Det varierer også, hvorvidt der er tale om fælles erklæringer på kommuneniveau, eller om hver skole kan have deres egne skemaer og procedurer.

18 pct. af kommunerne angiver, at de ikke har nogen procedurer, mens den resterende del har forskellige andre bestemmelser. Blandt andet henviser nogle kommuner blot til lovens bestemmelser, mens andre skriver, at det er aftenskolens eget ansvar at leve op til lovgivningen.

Figur 2: Kommunale procedurer ved handicapundervisning

Figuren er konstrueret ved kodninger af kommunernes uddybende besvarelser på spørgsmålet: Hvilke procedurer har kommunen i forhold til godkendelsen af deltagere med handicap i relation til emnet? N = 83 kommuner.

Et område med økonomiske og etiske dilemmaer

Samlet viser undersøgelsen, at der er meget stor variation i, hvordan handicapområdet bliver håndteret rundt omkring i kommunerne, og hvor meget området fylder økonomisk. Området udgør dog en betydelig andel af den kommunale støtte til aftenskoleundervisningen på landsplan.

Særligt på grund af omfanget af den økonomiske støtte kan der være både økonomiske, styringsmæssige og etiske dilemmaer forbundet med rammerne for handicapundervisningen. Det gælder i forhold til fastsættelsen af niveauet i den økonomiske støtte på området, men også i forhold til at definere, hvornår der er behov for særlige handicaphold, og hvornår en kursist kan deltage på almene hold.

Det gælder særligt i kommuner, hvor tilskudsrammen ikke er stor nok til at dække de undervisningsaktiviteter, aftenskolerne gennemfører ud fra de vedtagne tilskudsbrøker. I sådanne tilfælde vil et nyt handicaphold betyde mindre i tilskud til den almene aftenskoleundervisning.